[나도은의 시시콜콜4]3기 신도시개발로 초토화된 고양시는 七無都市가 되었다.

[미디어고양파주] 전통시대 중국의 전법 중, 견벽청야(堅壁淸野)에서 비롯된 초토화(焦土化)작전을 1909년 남한대토벌작전과 1920년 간도대참변에서 조선인 의병과 독립군을, 1937년 난징대학살 때 중국인을 소개(紹介)하기 위해 일본군이 사용했다.

이 초토화작전(Scorched Earth, Ground Zero Strategy)은 삼광작전(Three All Strategy), 절멸전략(Annihilation Strategy)이라고도 불리우며, 적 주둔 거점지역의 민가와 주민들을 태워 없애고, 죽여 없애고, 굶겨 없앤다는 삼진(三盡) 전략으로 알려져 있다. 우리 역사에서는 제주 4·3사건이 대표적인 예가 된다.

이토록 잔인한 군사전략이 경기도 고양·파주에서도 공공의 이름으로 자행되고 있어, 고양·파주시민들이 3기 신도시 개발 철폐라는 특단의 대책을 요구하며 들고 일어났다.

그간 정부는 신도시 개발을 주택정책의 근간으로 삼게 된 것은 역설적으로 노태우 전 대통령이 올림픽 개최와 경제성장으로 인한 서울시 주택공급 부족 해결방안으로 토지공개념을 도입하여 200만호 공급을 목표로 분당과 일산에 1기 신도시 개발을 착수한 데서 시작된다.

1기 신도시는 서울중심업무지구로 출퇴근이 가능한 수도권의 신도시 건설 가능한 넓고 값싼 땅이어야 한다는 조건에 부합한 분당과 일산으로 결정되었다. 즉, 서울시청을 중심으로 대략 20km 이내 논밭이었던 고양(일산 21km)과 성남(분당 22km)이 선정되었다.

2기 신도시도 같은 이유로 파주 운정과 인천 송도, 동탄과 김포 한강이 선정되었다. 하지만 서울과의 거리가 1기 신도시보다 멀었던 것은 싼값의 땅을 확보하지 못한 것도 있었지만 1기 신도시가 나름 서울수요를 충족했다는 판단으로 좀 더 먼거리도 광역교통망이 보완되면 수요가 빠져나갈 것이라는 추산에 근거한 것이었다.

그런데 이 예측은 보기 좋게 빗나가고 말았다. 2기 신도시 실패의 결정적인 원인 중 하나가 여성경제활동인구 즉 맞벌이 부부의 증가(2011년 510만에서 2016년 533만으로 10% 증가, 비율도 4.4% 기록)를 예측하지 못한 것이다. 맞벌이 부부 특히 여성경제활동인구의 직주근접(집과 직장 간의 거리가 가까와야 함)에 대한 욕구 상승에 대한 대책으로 광역교통망 신설이나 신도시 내 자족시설의 구축을 통한 대규모 일자리 창출이 필수였지만 동탄을 제외하고는 부실 또는 불이행으로 실패하고 말았다.

결국, 2기 신도시개발의 정책적 실패는 인서울 신축 직주근접 아파트 공급이 원활치 않다는 것이 증명됨으로써 서울시 자체 주택공급 방안 즉 재건축과 재개발 이외는 어떠한 다른 방법이 없다는 것을 확인해주었다. 그러나 새로 들어선 문재인 정부는 폭등하는 서울시 집값문제를 해결하기 위한 방안으로 또다시 서울 최근접지역 수도권에 3기 신도시를 개발하는 초강수를 선택함으로써 3기 신도시가 1기·2기 신도시를 압박하는 모양새를 취해 당해 지역 거주민들의 강한 배신감과 더불어 강력한 저항을 초래하고 말았다.

일산의 1기 신도시 아파트는 지은 지 25년이 다되어가는 노후화된 아파트인데다가 서울의 중심업무지구가 광화문•시청에서 강남역•삼성역으로 이동함으로써 강남 접근성이 현저히 떨어지면서 경쟁력을 상실한 지가 오래였고, 식사·원흥·삼송지구 등과 파주 2기 신도시의 신축아파트가 대량공급됨에 따라 리모델링조차 어려워지게 된 상황에 내몰렸다.

그런데도 정부와 고양시는 서울시의 집값을 잡는다는 명분으로 지난해 남양주 왕숙과 하남 교산, 인천 계양의 11만호에 이어 3기 신도시개발지로 고양 창릉과 부천 대장 2곳에 330만m 17만 3천호를 공급(문재인 대통령의 선거공약인 30만호 주택공급 약속)하겠다는 3차 신규택지 추진계획을 발표했다.

향동지구에 자족시설 40% 확보(가용면적 40%, 135만㎡-스타트업 기업의 지원과 육성을 위한 기업지원허브, 성장단계 기업유치를 위한 기업성장지원센터)와 공업지구 10만m 확보(일산테크노밸리 배치)다. 이를 위해 ▲3기 신도시개발 대상지역 관통 '고양선 7개역 신설'과 ▲경의중앙선 화전역과 고양선 신설역 간 BRT 연결 ▲일산 백석동~서울문산고속도로 연결 자동차전용도로 신설(4.8㎞, 4차로) ▲창릉지구~제2자유로 연결(1.2㎞, 4차로), ▲화랑로 확장(4.7㎞, 8차로) ▲수색로, 월드컵로 입체화 ▲통일로~중앙로 BRT(7㎞) 신설 등의 교통대책도 내놓았다.

그렇다면 이런 대책이 완비된 3기 신도시가 과연 서울로 몰리는 주택 수요를 얼마간 빼올 수 있을까? 이를 위해서는 3기 신도시만의 갖고 있는 특출한 강점이 존재해야 하는데 신도시 특성상 쾌적성은 서울보다 낫겠지만 각종 편의시설, 문화시설, 교육 인프라 등 이미 요새화된 강남과 서울의 특성을 대신하기는 어렵다는 것이 중평이다. 또한, 가격문제에 있어서도 이미 지난 수십 년간 서울 집값 상승으로 막대한 재산 증식을 지켜본 사람들에게는 유혹이 될 수 없다는 것이 중론이다. 상황이 이런 데도 주무 부처인 국토개발부의 김현미 장관은 지난 7일 기자회견을 통해 "국민이 원하는, 어느 지역에 살고 싶다고 했을 때 원하는 바가 있을 것이라고 생각한다"고 했다. 그런데 사실은 강남에 모든 인프라와 개발을 집중해 놓고, 심지어 막대한 집값 상승을 통해 수억 원의 불로소득을 안겨주고 있는 상황임에도 이를 무시하면서 이같은 현실 부정적인 발언을 계속해 오고 있는 것이다.

이것은 이번 3기 신도시 개발이 서울·강남지역 집값을 잡기 위한 정책이 아니고, 서울의 강남 특권층을 대변하고 있는 정부와 집권 여당의 주택정책임을 웅변하고 있음을 단적으로 드러내 주는 것이다. 결국 서울·강남 지역의 집값을 안정시키려는 목적이 아닌 세금을 걷고 국민대상으로 민간과 경쟁적으로 차익을 챙기는 피렴치한 의도 말고는 아무 것도 보이지 않는다.

결국 현 문재인 정부가 계획하고 있는 신도시 개발 역시 토지를 강제로 수용한 공기업들과 건설사들의 잔치일 뿐이다. 현행 신도시 정책은 택지의 50%를 민간 주택업자에게 팔 수 있게끔 돼 있어, 정부는 사유지를 강제수용하고 세금을 거둬들이고, 공기업은 저렴하게 확보한 택지를 비싸게 파는 땅장사를, 토지를 추첨으로 확보한 주택업자는 '몽땅하청'과 '분양가 부풀리기'로 집장사를 일삼고 있으면서 정부의 일관된 정책 기조인 주거안정과 경기 부양을 위한 것이라고 강변하고 있는 것이다.

1기·2기 신도시 주민들이 촛불집회까지 하면서 3기 신도시개발을 목놓아 반대하는 이유가 님비현상이 아닌 여기에 있는 것이다.

따라서 정부는 지금이라도 즉시 3기 신도시를 개발하기 전 1·2기 신도시에 자족도시를 위한 최소한의 인프라를 선구축하고 광역교통망을 우선적으로 확충함으로써 쾌적한 1·2기 신도시에 서울 인구를 자연스럽게 유입시키는 정책을 적극적으로 구상해야 한다.

그리고 서울시는 이명박 정부 시절 성공할 뻔했던 반값 아파트와 같이 국가나 지방정부 소유의 공공의 토지에 건물만 지어 민간에 40년 장기임대보증 분양하는 토지임대부 분양주택과 같이 주택공급방식의 변화를 과감히 시도하여 저소득층과 중간층에 저렴한 가격으로 살집을 제공하여 주택매매수요를 실질적으로 줄여나가는 효과적인 주택공급정책으로 시급히 전환되어야 한다.

결국 3기 신도시개발 최적지로 선택된 고양 창릉지구와 함께 1기 신도시 개발 실패로 결론이 남으로써 초토화된 고양시는 다음 7가지가 없게 된 七無都市로 전락되고 말았다.

첫째, 서울시만 있고 고양시는 없다.

기본적으로 전제가 틀렸다. 서울시의 인구 과밀화 문제는 서울시 자체적으로 해결해야 한다. 즉, 집값 문제는 인구집중과 그로 인한 과밀화의 문제이므로 수도권으로 눈을 돌리기 전에 사람들이 서울로 몰리지 않도록 하는 인구 과밀해소정책이 먼저 시행되어야 한다는 것이다.

그동안 수도권 신도시 개발은 서울시의 주택공급정책과 긴밀히 맞물려 있었고 서울시 집값잡기의 일환으로 추진되어왔다. 그러나 서울시민의 쾌적한 주거환경과 값싼 아파트의 공급을 위해 인근의 수도권의 북부 도시들이 희생되어야 하는 이유나 법적인 근거는 전혀 없다.

실제로 1기·2기 신도시 분양의 경우, 대부분 그 도시에 사는 사람들이 노후화된 아파트를 떠나 신축아파트로 이주하는 경향(약80%)이 많고 서울시에서 옮겨오는 실수요는 극히 적어 국가가 사인의 땅을 강제수용하는 목적을 배반하고 있다. 여기에 사람들의 트렌드 변화도 한몫했다. 분양수요 주체의 변화(남성→여성)로 직주근접이 선호되면서 교통문제가 삶의 질문제를 압도하고 있다.

둘째, 외지인만 있고 실제 땅주인은 없다.

사유지를 국가가 공공의 이름으로 강제수용할 경우, 국가가 의무적으로 부담해야 할 공익적 몫이 분명 존재한다. 즉 사유지가 국가의 공익 목적을 위해 강제 공여된 것이라면 제공된 땅은 당연히 공익 우선의 목적으로 사용되어야 하나 실제론 그렇지 아니하다.

우선 땅을 공여한 주민이나 무주택 주민이 입주해 들어올 수 없는 가격구조를 형성시켜 국가가 민간회사와 다를 바 없이 장사를 하는 것은 온전히 국가의 도덕적 책임의 문제다.

멀쩡한 사유지나 국공유지를 개발목적으로 강제수용하거나 해제한 경우 그로 인한 개발이익은 당연히 주민들에게 되돌려줘야 한다. 즉 저소득, 무주택서민들에게 제공되거나 주민의 편의시설이나 자족시설 구현 등 공익 목적에 맞는 개발계획이 수립되고 실행되는 개발이익이 전체 주민에게 돌아가게 하는 것이 지극히 정상이다.

그런데 대표적으로 고양시의 경우, 선대로부터 물려받아 대대로 농사를 짓던 땅을, 국가가 강제수용하고 싹쓸이 개발하면서 원래 약속된 제2출판산업단지(일산동구 백석동), GDS(일산서구 대화•송포•송산동), 킨텍스 C1·C2 부지(일산서구 대화•주엽동)가 부대시설이 아닌 각각 백석 요진씨티, 킨텍스 고층아파트 등으로 둔갑하는 경우가 그렇다.

셋째, 일산주민과 덕양주민만 있고 고양시민은 없다.

그동안 1기 신도시 이후 일산동•서구지역과 덕양구지역간 개발 차로 인한 불이익과 격차 그리고 소외로 인한 갈등이 존재했던 것이 사실이다. 그렇기 때문에 이번 3기 신도시개발에 있어 고양 창릉지역의 대규모 개발지로의 선정은 그동안 소외되어 불편함을 감수해왔던 덕양구 지역의 주민은 두손들어 환영하고 그동안 선택적으로 수혜를 입어왔던 일산동•서구 지역의 주민은 집값 폭락과 노후화된 아파트의 신•개축을 원천적으로 봉쇄당하는 역차별적 불이익을 목도하고 있다.

실제로 이 문제를 풀어 해결해야 할 행정 쪽은 지난 선거와 정치적 이해관계와 힘에 결부되어 자중지란에 빠져있고, 정치 쪽은 지역 출신 장관이 가져오고 국회의원은 지역의 이해에 따라 입장을 달리하고 시•도의원들은 무관심하거나 시류에 따라 왔다갔다 한다.

그리고 관련 지역의 시민들은 지역의 이해관계에 따라 님비현상까지 우려될 정도로 흥분하고 갈등이 증폭되고 관련이 적은 시민들은 아예 무관심하며 시민단체들은 이미 투쟁력과 지도력을 상실했다. 이 과정에서 이미 고양시민은 일산주민과 덕양주민으로 갈려버렸다.

넷째, 3기 신도시만 있고 1·2기 신도시는 없다.

문제는 고양시와 같은 도시 안에 1기, 3기 신도시가 공존하고 더군다나 1기 신도시개발 조건으로 제시된 광역교통망 신설과 자족시설 구축 약속 등이 전혀 이행되지 않은 상태에서, 도면 사전유출 의혹 및 불법투기 위험성, 그린벨트 해제로 인한 환경 파괴와 세계문화유산인 서오릉 및 그 주변 문화재의 훼손 가능성 등이 있는 3기 신도시개발계획을 발표한 것이다.

경기도 집값 안정이 아닌 서울시의 집값 안정을 꾀하고 서울시의 쾌적한 환경을 위해 서울 땅이 아닌 최근교 수도권에 지난 수십년간 수많은 인명과 재산피해에도 꿈쩍하지 않았던 그린벨트까지 풀어서 3기 신도시개발을 강행함으로써 1기·2기 신도시를 벼랑으로 밀어내고 있다.

다섯째, 사업만 있고 정책은 없다.

고양시는 1기 신도시개발을 시작할 때 베드타운이 아닌 자족도시, 정주도시를 선언했다. 하지만 도시는 개발했지만 남은 것은 베드타운뿐이다. 제2출판산업단지와 GDS 그리고 제1·제2·제3 킨텍스를 기반한 MICE산업단지와 한류월드, 영상산업단지, 자동차산업단지, 테크노파크 등과 같은 산업클러스트 등은 정체되거나 사라지고, 심지어 무리한 용도변경을 통해 각종 비리의혹이 불거진 요진씨티와 부채제로 선언을 위해 정치적으로 이용된 킨텍스 아파트와 대규모 택지개발을 통해 식사지구, 원흥지구, 삼송지구와 같은 대규모 아파트단지를 공급하는데 주력함으로써 베드타운의 오명을 유지해왔다.

정책을 사업화하면서 정책은 실종되고 사업만 남은 것이다.

여섯째, 행정만 있고 의회는 없다.

행정행위에 대한 의회의 견제가 전무하다. 심지어 여야를 떠난 광범위한 지역적 야합만이 있을 뿐이다.

이 문제는 고양시의 백년대계를 위해 시급히 풀어야 할 위험한 과제로 국가의 균형발전이라는 관점에서 일산과 덕양이 통합된 고양시라는 백만도시의 균형발전을 위한 세밀하고 실감나는 통합대책을 수립해 풀어야 한다. 이를 위해서는 정치와 시민사회의 복원이 절실하다. 행정을 정치가 통제하고 정치를 시민이 통제함으로써 행정이 시민을 위해 봉사하도록 원위치시킴으로써 시민과 정치의 상생협력으로 협치를 실현할 수 있기 때문이다.

일곱째, 권한만 있고 책임은 없다.

출판단지와 GDS 그리고 MICE산업을 부정하고 요진씨티와 킨텍스 시설부지의 고층아파트 신축을 보면서, 장항지역에 행복주택과 각종 주거단지 구축과정을 곱씹어보면서, 정책을 사업화는 과정에서 발생되는 각종 이권에 여러 이해관계자들이 개입되는 여러 정황들을 살펴보면서, 주민에 의해 선출되는 과정에서 유출되는 각종 혐의들과 선출된 지방자치단체장들과 의회 정치인들의 막강한 권한과 행사과정 그리고 행정과 의회의 그늘 아래 막강한 현실적 권한을 행사하고 있는 극히 일부 공무원들의 일탈행태를 보면서, 그러나 지방정권과 정치권의 이월과정에서 부적절한 권한행위에 대한 책임의 소재를 묘연케하는 관행들을 보면서, 그리고 이러한 모든 문제들을 감시하고 견제해야 할 시민사회의 무기력함을 체감하면서 혁명수준의 근원적인 곳부터 바뀌어야 한다.

1기·2기 신도시개발과정과 실패의 역사를 되돌아보면 3기 신도시의 미래도 일견 예측할 수 있다.

1기·2기 신도시 역시 강남 집값, 서울 집값을 잡기 위해 시작되었던 것처럼 단추를 잘못 꿴 신도시 개발시스템, 주택공급 시스템을 확! 바꾸지 않는 한 역사는 결국 다람쥐 쳇바퀴 돌듯 반복되게 되어있다. 이것이 공기업과 건설사, 극소수의 수분양자들에게 막대한 개발이득을 보전시키는 작금의 개발방식을 전면 개혁해야 할 이유다. 이미 과거와 같은 택지 매각방식과 몽땅 분양방식의 신도시 개발은 성공할 수 없음이 1기·2기 신도시 개발의 결과로 여실히 드러났다. 이것은 주택공급정책이 전혀 의미없다는 말이 아니라, 과거와 같은 방식으로 공급되는 주택정책은 결코 해당 지역의 주거안정과 집값 안정에 도움이 되지 않는다는 것을 과거의 역사가 여실히 증명해주고 있는 것을 말해주고 있다는 사실을 역지사지로 기억해둬야 한다는 말이다.